Incontriamo in videoconferenza Daniele Butturini (nella foto), avvocato e docente all’Università di Verona, titolare della cattedra di diritto costituzionale dell’informazione giornalistica e diritto costituzionale delle emergenze e libertà fondamentali, per provare a fare chiarezza sulla natura giuridica delle tante misure adottate a seguito della pandemia di Coronavirus, sia a livello governativo che regionale, fino ad arrivare alle disposizioni emanate dai singoli Comuni. Disposizioni che soprattutto in questo periodo stanno pesantemente condizionando le nostre vite.
Professore, come si è addivenuti all’adozione delle misure per contrastare l’emergenza causata dal COVID-19?
Le misure di restrizione sono state prefigurate dal Decreto Legge n. 6 del 23 febbraio e quindi da una fonte primaria. Tale atto prevedeva misure di contenimento quali, fra le altre, limitazioni alla libertà di circolazione, blocco di alcune attività produttive e l’individuazione di zone rosse. La specificazione delle singole misure è avvenuta, però, solo successivamente con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM).
Professore, ci può spiegare di cosa si tratta?
Il DPCM costituisce un atto amministrativo che è di fatto firmato esclusivamente dal Presidente del Consiglio dei Ministri, da ciò deriva che, se illegittimo, potrebbe anche essere disapplicato dai giudici ordinari.
Come possono essere limitati i diritti accordati dalla nostra Carta Fondamentale? Sono previste garanzie?
In punto di diritto le limitazioni dei diritti fondamentali costituzionali possono avvenire secondo le garanzie previste dalla legge; la Costituzione, infatti, elenca una serie di diritti e stabilisce come deve avvenire il contingentamento degli stessi. Le garanzie quindi ci sono e sono rappresentate dalla riserva assoluta e dalla riserva relativa di legge, quest’ultima si ravvisa ove una legge primaria stabilisce i principi fondamentali per limitare una libertà e una fonte secondaria interviene nel dettaglio per regolare le limitazioni, nel rispetto dei principi fissati dalla legge; riserva assoluta sta a significare, invece, che solamente una fonte primaria può individuare le limitazioni dei diritti.
Rileva qualche criticità nell’iter seguito dall’esecutivo?
Solitamente quando una limitazione di un diritto deve rispettare la riserva relativa la fonte secondaria che disciplina la limitazione è un regolamento governativo, strumento regolato dalla legge n. 400 del 1988. Tale tipo di atto nell’iter di formazione prevede un’approvazione e deliberazione da parte del Consiglio dei Ministri, l’emanazione del Presidente della Repubblica, un parere del Consiglio di Stato e un controllo di legittimità della Corte dei Conti. Nei DPCM non c’è nulla di tutto questo, perché c’è solo la firma del Presidente del Consiglio dei Ministri, manca, quindi, l’emanazione del Presidente della Repubblica che può esercitare un controllo di legalità, non c’è un controllo di legittimità della Corte dei Conti, non c’è il parere del Consiglio di Stato. Insomma, non c’è nessun tipo di controllo di altri poteri, l’unico controllo ex post teoricamente sarebbe rappresentato dalla possibilità di impugnarlo davanti al Tar per vizi dell’atto amministrativo ossia incompetenza, violazione di legge o eccesso di potere, quest’ultimo nel caso in cui violi principi costituzionali.
Neppure il Parlamento si è espresso?
Il Parlamento non ha avuto voce in capitolo, non ha fatto alcun controllo politico e giuridico. I provvedimenti sono stati dettati nei contenuti e nelle linee operative da altri, come le autorità sanitarie e in particolar modo dal Comitato Tecnico e Scientifico.
Altro strumento tipico di questo diritto dell’emergenza sono le ordinanze dei Sindaci e Presidenti di Regione, di cosa si tratta?
Le ordinanze contingibili e urgenti sono delle fonti del diritto extra ordinem disciplinate dalle leggi ordinarie come la legge sulla protezione civile, la n. 225 del 1992, il Testo Unico degli enti locali e la legge sui rifiuti. Queste prevedono che alcune autorità amministrative, in particolar modo i Sindaci ma anche i Presidenti delle Regioni, possano adottare tali atti contingibili nel caso in cui si renda necessario far fronte ad un’emergenza, cioè un fatto eccezionale e straordinario, imprevisto e imprevedibile che va fronteggiato senza le regole ordinarie. L’ordinanza quindi prevede che siano sospese o derogate le regole di diritto ordinario. Tali ordinanze possono essere adottate anche dal capo della protezione civile dopo la dichiarazione dello stato di emergenza del Governo con delibera.
Queste ordinanze sono soggette a vincoli?
Proprio per il loro carattere contingibile, queste ordinanze non possono essere nei presupposti delimitate. La legge, infatti, non può predeterminare il tipo di emergenza che si verificherà. Tuttavia, la Corte Costituzionale ha affermato che anche questo tipo di atti devono sottostare ad alcuni principi, come il principio di proporzionalità, ossia devono essere necessarie e non sproporzionate rispetto all’obbiettivo perseguito, oltre all’obbligo di motivazione infatti devono essere adeguatamente motivate, in fatto e in diritto.
